文丨羅志恒（粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)）

　　二季度以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨一定下行壓力，總需求不足、預(yù)期不振，房地產(chǎn)和資本市場(chǎng)偏低迷、地方財(cái)政緊平衡的問(wèn)題持續(xù)凸顯，730政治局會(huì)議提出宏觀政策要“持續(xù)用力、更加給力”；926政治局會(huì)議進(jìn)一步明確要求“加力推出增量政策”“加大財(cái)政貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)力度”，中央穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)地產(chǎn)、穩(wěn)股市的決心和信心顯著增強(qiáng)。

　　其中，貨幣金融政策已于9月24日提前宣布并陸續(xù)落實(shí)，市場(chǎng)對(duì)下階段的財(cái)政政策抱有較高期待。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)下行期，相比貨幣金融政策，財(cái)政政策能夠發(fā)揮出更大的效果，有必要未雨綢繆儲(chǔ)備四季度以及2025年的財(cái)政政策。鑒于一段時(shí)間以來(lái)的經(jīng)濟(jì)、金融、物價(jià)、就業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)不及預(yù)期，各方學(xué)者提出了諸多有價(jià)值的建議，對(duì)加大政策支持力度諸如增發(fā)國(guó)債、降準(zhǔn)降息、放松房地產(chǎn)限購(gòu)、推進(jìn)保交房、給特定困難群體發(fā)放補(bǔ)貼等形成了較多共識(shí)，但是對(duì)于增量財(cái)政政策的規(guī)模、投向和節(jié)奏，對(duì)于房地產(chǎn)收儲(chǔ)政策落地效果等仍有分歧；此外，在認(rèn)知層面還出現(xiàn)了將投資與消費(fèi)二元對(duì)立、將逆周期調(diào)節(jié)簡(jiǎn)單化為放水和大水漫灌、將財(cái)政政策簡(jiǎn)單化為大規(guī)模減稅降費(fèi)的認(rèn)知。眾說(shuō)紛紜、百花齊放是思想分辨以及系統(tǒng)思考的好時(shí)機(jī)，但同時(shí)也產(chǎn)生了難以達(dá)成廣泛共識(shí)的問(wèn)題。有必要對(duì)當(dāng)前宏觀政策的討論做些思考，并重點(diǎn)談?wù)勜?cái)政政策的可能空間和舉措。

　　一、未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)宏觀政策面臨的局面

　　當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的復(fù)雜性意味著不能寄希望于一兩個(gè)政策舉措就能改變一切，“畢其功于一役”的想法在形勢(shì)高度復(fù)雜、利益高度多元、思想高度多元的環(huán)境下行不通，這是由經(jīng)濟(jì)周期決定的，我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期。因此，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，宏觀政策可能表現(xiàn)為幾個(gè)特征：

　　一是兩難相權(quán)取其利，甚至可能出現(xiàn)兩害相權(quán)取其輕的局面，權(quán)衡取舍是不得不面臨的局面。例如，物價(jià)下行導(dǎo)致實(shí)際利率上升，降準(zhǔn)降息有必要，這可能引起銀行凈息差縮窄和人民幣匯率不穩(wěn)定，但此時(shí)更要看到若無(wú)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，匯率不太可能穩(wěn)定；財(cái)政增發(fā)國(guó)債、提高赤字可能引發(fā)國(guó)際評(píng)級(jí)下調(diào)以及財(cái)政空間減少，但此時(shí)更要看到若無(wú)積極財(cái)政的支持，經(jīng)濟(jì)難以企穩(wěn)、財(cái)政空間也難以擴(kuò)大；增發(fā)國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方政府、延期債務(wù)清零時(shí)點(diǎn)都有利于緩解債務(wù)壓力，可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)以及地方責(zé)任壓實(shí)不嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)，但此時(shí)更要看到若無(wú)地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的積極性和能力的提高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更大。

　　二是講究政策組合和協(xié)調(diào)，單兵突進(jìn)對(duì)信心和預(yù)期的提振效果有限、會(huì)消解政策效果。不同政策解決不同問(wèn)題，有些政策產(chǎn)生積極作用的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生副作用，這需要其他政策來(lái)彌補(bǔ)不足或者消除負(fù)作用。單純依靠貨幣金融政策，若無(wú)財(cái)政、房地產(chǎn)政策的配合和預(yù)期管理的加強(qiáng)，信心和預(yù)期不穩(wěn)，也難以推動(dòng)市場(chǎng)主體增加消費(fèi)和投資。

　　三是政策的力度、節(jié)奏本身可以影響預(yù)期，強(qiáng)化與市場(chǎng)溝通的重要性更加凸顯。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外信息噪音乃至謠言對(duì)預(yù)期的影響持續(xù)增加，謠言成本極低，預(yù)期管理有必要更加及時(shí)有效，這包括清晰表達(dá)政策的立場(chǎng)和意圖、政策調(diào)整的指標(biāo)和信號(hào)。例如，有必要將穩(wěn)健的貨幣政策改為寬松、中性、緊縮等明確表達(dá)。

　　二、對(duì)近期政策討論的思考：避免逆周期調(diào)節(jié)簡(jiǎn)單化為“放水”，避免投資和消費(fèi)二元對(duì)立

　?。ㄒ唬┍苊饽嬷芷谡{(diào)節(jié)簡(jiǎn)單化為“放水”“刺激”和“大水漫灌”

　　在政策討論中，要使用規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)言，避免使用“放水”“印錢”“刺激”等情緒表述，否則容易陷入“敘事陷阱”?！胺潘边@類表述的初衷是便于公眾理解、增強(qiáng)市場(chǎng)溝通，但當(dāng)前卻在輿論層面與通脹高企、產(chǎn)能過(guò)剩、房?jī)r(jià)暴漲等負(fù)面影響相綁定。如果將正常的逆周期調(diào)節(jié)用“刺激”“大水漫灌”等敘事方式表達(dá)出來(lái)，潛意識(shí)中便帶有否定的暗示意味，與高質(zhì)量發(fā)展不兼容，這會(huì)導(dǎo)致政策力度、節(jié)奏不及預(yù)期，最終不利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。使用中性表達(dá)對(duì)政策進(jìn)行理性討論，才能提升宏觀調(diào)控的科學(xué)性和有效性。

　?。ǘ┍苊馔顿Y和消費(fèi)二元對(duì)立：投資消費(fèi)是并重的，關(guān)鍵是兩者的比例關(guān)系以及支持投資和消費(fèi)的領(lǐng)域，不是要不要，而是投什么

　　經(jīng)濟(jì)活動(dòng)既要有投資，也要有消費(fèi)，投資消費(fèi)是并重的，這兩者是一個(gè)有機(jī)整體和循環(huán)，爭(zhēng)論要投資還是要消費(fèi)沒有意義。投資在當(dāng)期是需求，中長(zhǎng)期是供給，沒有終端消費(fèi)的投資是無(wú)效的、不可持續(xù)的，沒有投資的消費(fèi)會(huì)出現(xiàn)供給不足、物價(jià)大漲。不能把投資與消費(fèi)對(duì)立起來(lái)，完善社保體系是大家公認(rèn)的解決后顧之憂以提振消費(fèi)的領(lǐng)域，但這個(gè)領(lǐng)域也涉及投資，比如改善養(yǎng)老設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)備等等。

　　問(wèn)題不在于要不要搞投資，而在于找到當(dāng)前及中長(zhǎng)期迫切需要又能彌補(bǔ)短板、惠民生的投資領(lǐng)域。比如地下管廊、特大超大城市停車場(chǎng)、應(yīng)對(duì)多發(fā)頻發(fā)自然災(zāi)害的水利設(shè)施維護(hù)、醫(yī)療教育等方面投資。當(dāng)前基建投資的問(wèn)題既有總量不足的問(wèn)題，更有結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問(wèn)題。

　　從總量看，根據(jù)瑞士洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院發(fā)布的《2024年全球競(jìng)爭(zhēng)力排名》，中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施方面位列第15，弱于北歐國(guó)家、新加坡、美國(guó)、韓國(guó)等經(jīng)濟(jì)體；世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2021年中國(guó)鐵路總公里數(shù)相當(dāng)于美國(guó)的74%，人均鐵路公里數(shù)和鐵路密度與美國(guó)差距更大；2020年中國(guó)每千人醫(yī)院床位數(shù)為5，而韓國(guó)和日本均在10以上；2020年中國(guó)小學(xué)的生師比為16.7，而美國(guó)、德國(guó)等均在15以下。

　　從結(jié)構(gòu)看，看得見的地上基建鐵公機(jī)多，看不見的地下毛細(xì)血管如地下管廊、智慧城市、海綿城市還不夠；直接能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的鐵公機(jī)多，短期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不明顯的領(lǐng)域如教育、醫(yī)療等短板異常突出；人口持續(xù)流入?yún)^(qū)域的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還不夠多，而人口持續(xù)流出和凈減少的地方存在浪費(fèi)。各直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市共36個(gè)城市中，2021年廣州、上海、深圳三座一線城市，人均醫(yī)生、護(hù)士擁有量均排在全國(guó)中下游水平，其中深圳更是位于末位水平，每千人醫(yī)生、護(hù)士數(shù)量分別為2.3人和2.6人，顯著低于全國(guó)平均水平的3人和3.5人；而中西部的昆明、太原、鄭州、西寧等城市醫(yī)護(hù)資源充沛，均排在全國(guó)前10行列。

　　至于促進(jìn)消費(fèi)，有人寄希望于給全民發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，這不現(xiàn)實(shí)、也無(wú)必要、還可能產(chǎn)生通脹問(wèn)題；但給特定群體發(fā)錢服務(wù)于特定目標(biāo)是必要且可能的，主要應(yīng)給近年來(lái)失業(yè)大學(xué)生、農(nóng)村老人、二孩及以上家庭發(fā)放，同時(shí)要建立補(bǔ)貼的退出機(jī)制。一方面全民發(fā)錢是財(cái)力不允許，另一方面對(duì)于富人發(fā)有限的補(bǔ)貼效果不明顯，我們追求的是有限的資金辦出更好的效果，給特定群體發(fā)放的效果更明顯，所需資金更可控。

　　可以將有限的補(bǔ)貼資金與一定的政策關(guān)聯(lián)起來(lái)：其一，給疫情以來(lái)失業(yè)大學(xué)畢業(yè)生發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，當(dāng)然金額不宜過(guò)高，僅維持基本生活水平即可，只是救急措施，還是要激發(fā)其就業(yè)積極性。失業(yè)除了有個(gè)人原因外，還受到經(jīng)濟(jì)周期、宏觀總需求不足以及部分非經(jīng)濟(jì)政策的影響，因此補(bǔ)貼是有必要的。其二，有必要給農(nóng)村領(lǐng)取養(yǎng)老金的群體發(fā)放補(bǔ)貼，有利于促進(jìn)公平、提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力，進(jìn)一步夯實(shí)社會(huì)保障體系網(wǎng)，行動(dòng)的核心邏輯不在于這部分群體是否消費(fèi)，而在于這是民心工程。其三，為二孩及多孩家庭發(fā)放生育補(bǔ)貼，提高居民生育意愿，我國(guó)出生人口從2016年的1786萬(wàn)人快速降至2023年的902萬(wàn)人，少子化將帶來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，亟需扭轉(zhuǎn)生育率下行趨勢(shì)。

　　發(fā)錢是短期之計(jì)，從中長(zhǎng)期看，提振消費(fèi)還是需要依靠國(guó)民收入分配制度完善、社保制度改革等。只是泛泛地講提振消費(fèi)并提出發(fā)錢的建議意義不大；只發(fā)錢、不解決社保體系問(wèn)題，這種曇花一現(xiàn)的短期消費(fèi)是在透支經(jīng)濟(jì)，而且一旦停止發(fā)放，社會(huì)預(yù)期回落和輿情問(wèn)題恐怕是更大的問(wèn)題。從中長(zhǎng)期看，提振消費(fèi)不能僅靠刺激，而是要推動(dòng)改革、完善機(jī)制：一是進(jìn)一步改善國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，通過(guò)完善稅制、增加轉(zhuǎn)移支付、加快農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)等方式，提高居民尤其是中低收入群體在國(guó)民收入分配中的比重。二是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低財(cái)政供養(yǎng)人員和基建支出比例，支出結(jié)構(gòu)從以“物”為主走向以“人”為主。三是加快戶籍制度改革，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，穩(wěn)定農(nóng)民工預(yù)期，提高其邊際消費(fèi)傾向。四是從供給端發(fā)力，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升高端制造業(yè)在制造業(yè)中的比重。五是放寬旅游、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、家政服務(wù)等服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入，同時(shí)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和有效監(jiān)管。

　?。ㄈ┍苊飧母锱c逆周期調(diào)節(jié)的對(duì)立：不是要不要，而是如何協(xié)調(diào)、如何落地和選擇時(shí)機(jī)的問(wèn)題

　　諸多建議容易將改革與逆周期調(diào)節(jié)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為改革是慢變量，逆周期調(diào)節(jié)是快變量，所以當(dāng)下應(yīng)該依靠“刺激”。實(shí)際上，改革從來(lái)不停步，改革永遠(yuǎn)在路上。好的形勢(shì)改革動(dòng)力弱，但改革時(shí)機(jī)好，對(duì)利益觸動(dòng)的補(bǔ)償更容易；差的形勢(shì)改革動(dòng)力強(qiáng)，但改革時(shí)機(jī)不利，利益調(diào)整的難度大、補(bǔ)償更難。所以只要有利于推動(dòng)預(yù)期穩(wěn)定和信心提振等的改革都可以推，萬(wàn)事俱備只差東風(fēng)的改革是等不來(lái)的，事在人為。

　　逆周期調(diào)節(jié)為改革推進(jìn)營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和環(huán)境，改革進(jìn)一步夯實(shí)和放大逆周期調(diào)節(jié)的成果。兩者的關(guān)系不是選擇其一，而是如何協(xié)調(diào)、如何落地和選擇時(shí)機(jī)的問(wèn)題。例如，公眾呼吁增加節(jié)假日、取消調(diào)休，這有利于促進(jìn)消費(fèi)，但也會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和預(yù)期產(chǎn)生影響。若能加大宏觀政策力度，加快經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，以增加企業(yè)營(yíng)收的方式對(duì)沖假期增加的成本，將推進(jìn)假期改革的阻力更小、更加順利，也有助于提高消費(fèi)占GDP的比重。

　　三、優(yōu)化財(cái)政政策理念：打破赤字率3%，財(cái)政政策要更多盯住支出增速而非赤字率目標(biāo)，多采取支出政策而非減稅降費(fèi)

　　面臨當(dāng)前形勢(shì)，貨幣金融政策等逐步落地，并已極大程度提振了信心和預(yù)期，資本市場(chǎng)持續(xù)上漲，這有利于打破“實(shí)體經(jīng)濟(jì)低迷-預(yù)期低迷-資本市場(chǎng)低迷”的負(fù)向循環(huán)。但是，下階段財(cái)政政策也有必要進(jìn)一步接續(xù)發(fā)力，并提前儲(chǔ)備2025年的財(cái)政政策。

　　年初以來(lái)，受財(cái)政收入增長(zhǎng)不及預(yù)期、專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度偏慢等影響，財(cái)政支出力度總體偏弱。1-8月全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比-2.6%，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入同比-21.1%（其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比-25.4%），由此1-8月一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算兩本預(yù)算的收入之和同比為-6%；同時(shí)1-8月專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度為65.9%，低于近幾年歷史同期。財(cái)政收入增長(zhǎng)與專項(xiàng)債發(fā)行不及預(yù)期導(dǎo)致一般公共預(yù)算支出與政府性基金預(yù)算支出之和同比為-2.9%。

　　一是打破赤字率3%警戒線的觀念認(rèn)知，充分發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的功能。赤字率3%不是“鐵律”，歐美國(guó)家在國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期都突破這一界限。突破3%不是不講財(cái)政紀(jì)律，財(cái)政紀(jì)律約束的主要力量在財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制和管理制度。

　　二是財(cái)政政策應(yīng)更多盯住支出增速目標(biāo)，而非赤字率目標(biāo)，真正做到逆周期調(diào)節(jié)。堅(jiān)守財(cái)政紀(jì)律，守住赤字率不超過(guò)3%的紅線，對(duì)于防范通脹和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等發(fā)揮了重要作用。但也帶來(lái)了一些負(fù)面影響，由于赤字率受限，我國(guó)的財(cái)政政策呈現(xiàn)出順周期特征，削弱了逆周期調(diào)控的功能。在經(jīng)濟(jì)下行周期，政府稅收和土地出讓收入下滑，政府舉債規(guī)模有限，導(dǎo)致財(cái)政支出增速下滑，難以有效托底經(jīng)濟(jì)。

　　三是經(jīng)濟(jì)下行期財(cái)政政策應(yīng)該更多采用支出政策，而非收入端的減稅降費(fèi)政策，近期有專家提出提高個(gè)稅基本扣除額進(jìn)而降低個(gè)稅的建議有待商榷。財(cái)政支出將轉(zhuǎn)化為企業(yè)收入、居民收入，擴(kuò)大支出可以直接帶動(dòng)總需求增加；而大規(guī)模減稅降費(fèi)在信心和預(yù)期有限的情況下對(duì)消費(fèi)和投資的提振作用有限，反而可能降低宏觀稅負(fù)、推升政府債務(wù)。收入政策延續(xù)前期出臺(tái)的政策即可，并主要用于支持科技創(chuàng)新和中小微企業(yè)。

　　近期有專家提出提高個(gè)稅基本扣除額進(jìn)而降低個(gè)稅的建議有待商榷，原因在于：

　　其一，不同于西方，我國(guó)是以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主體，個(gè)人所得稅覆蓋人群、稅收規(guī)模和占比均偏低，因此美國(guó)減個(gè)稅直接惠及的人口多、效果明顯，在中國(guó)的效果可能有限。2023年中國(guó)個(gè)人所得稅規(guī)模為14775億元，占稅收的8.2%、占一般公共預(yù)算收入的比重為6.8%。而2023年我國(guó)社會(huì)消費(fèi)品零售總額規(guī)模已達(dá)到47.1萬(wàn)億，假設(shè)極端情景，如果中國(guó)沒有個(gè)人所得稅，全部返給居民、而且居民全部轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，對(duì)消費(fèi)的直接拉動(dòng)僅為3.1%，這里還沒有考慮到社零消費(fèi)指標(biāo)并不包括廣大的服務(wù)業(yè)消費(fèi)。有專家提出個(gè)稅基本扣除額提高到8000元或者10000元，減少個(gè)稅約300億元，姑且不論測(cè)算合理性，如果從拉動(dòng)消費(fèi)的角度，規(guī)模將極為有限，直接拉動(dòng)消費(fèi)僅為0.06%。

　　其二，更重要的是這將導(dǎo)致個(gè)稅覆蓋人群規(guī)模更少，直接導(dǎo)致個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能被削弱。

　　其三，扣除五險(xiǎn)一金后收入仍能達(dá)到8000-10000元的人群并不屬于傳統(tǒng)意義上的低收入群體，要將有限的子彈用到刀刃上，比如給中低收入群體發(fā)補(bǔ)貼，300億的體量對(duì)高收入人群的刺激作用有限，但卻可以讓真正的低收入群體和農(nóng)村老人過(guò)上更好的生活。

　　其四，如果是考慮到不同家庭養(yǎng)育孩子、贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)不同，完全可以通過(guò)提高附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)更加公平地降低中產(chǎn)的負(fù)擔(dān)，而不是直接提高基本扣除額。同樣的扣除額，是提高基本扣除額，還是附加扣除額，效果是不同的。既然是基本扣除額，是保障居民的基本生活需要的額度，目前還達(dá)不到8000和10000元的水平。

　　其五，減稅降費(fèi)的規(guī)模與同等財(cái)政支出的規(guī)模相比，通過(guò)支出拉動(dòng)總需求回升，進(jìn)而提高居民收入，比單純減稅降費(fèi)效果更佳。

　　其六，三中全會(huì)已經(jīng)明確了個(gè)稅改革的重點(diǎn)是“完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”，落實(shí)過(guò)程中重點(diǎn)不能偏了。

　　四是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政政策的重點(diǎn)從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費(fèi)并重，提高對(duì)消費(fèi)的支持力度。一方面可以通過(guò)提高居民消費(fèi)能力發(fā)揮作用，包括增加轉(zhuǎn)移支付等，另一方面又可以通過(guò)提高民生支出比重提高居民消費(fèi)意愿。要防止走向不要投資、只要消費(fèi)的極端，同時(shí)財(cái)政政策重點(diǎn)調(diào)整需要一個(gè)過(guò)程。之前已多次提及，不再贅述。政府投資仍有必要，基建、民生領(lǐng)域亟需補(bǔ)短板?；I(lǐng)域存在不平衡不充分，例如“看得見的”基建多、“看不見的”基建少，地下管廊、海綿城市建設(shè)與極端自然天氣多發(fā)頻發(fā)相比還非常不足，一線城市交通擁堵以及停車場(chǎng)不足，新能源充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施仍顯不足；民生領(lǐng)域的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等投資不足，要加大力度應(yīng)對(duì)老齡化時(shí)代和少子化時(shí)代，推動(dòng)財(cái)政支出從以物為主轉(zhuǎn)向以人力資本投資和公共消費(fèi)為主。

　　四、五大舉措：增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍、對(duì)部分特定群體發(fā)放補(bǔ)貼、優(yōu)化化債舉措、成立房地產(chǎn)穩(wěn)定基金

　　第一，追加年內(nèi)預(yù)算赤字規(guī)模，增發(fā)國(guó)債，確保必要的支出力度，對(duì)沖土地出讓收入和稅收下行引發(fā)的支出收縮。支出等于收入加上赤字或者債務(wù)，當(dāng)收入下行時(shí)，可以考慮追加預(yù)算彌補(bǔ)收入不及預(yù)期的缺口。哪怕不使用，也可以作為備用政策以提振信心。2024年全國(guó)一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入的年初預(yù)算目標(biāo)分別為增長(zhǎng)3.3%和0.1%，但1-8月累計(jì)同比分別為-2.6%和-21.1%，若照此估算，則全年一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入之和與預(yù)算目標(biāo)的缺口接近2.8萬(wàn)億元。

　　第二，加快專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度，一方面放寬專項(xiàng)債的使用范圍，另一方面考慮將部分專項(xiàng)債額度調(diào)整為一般債。2025年要壓降地方專項(xiàng)債額度，提高一般債額度，實(shí)施以“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備決定專項(xiàng)債額度”的機(jī)制，避免再現(xiàn)“有收益的項(xiàng)目不夠，導(dǎo)致專項(xiàng)債發(fā)行和使用進(jìn)度偏慢”的現(xiàn)象。

　　第三，對(duì)失業(yè)大學(xué)生、農(nóng)村老人群體、二孩及以上家庭等部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，逐步利用個(gè)稅APP等建立起補(bǔ)貼群體的篩選機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施。要特別關(guān)注三個(gè)群體：1）待業(yè)大學(xué)生和失業(yè)青年群體，青年失業(yè)是對(duì)人力資本的巨大損耗和浪費(fèi)，可考慮直接發(fā)放補(bǔ)貼助其度過(guò)過(guò)渡期，以及通過(guò)企業(yè)用工補(bǔ)貼的方式增加就業(yè)崗位。目前16-24歲（不含在校生）失業(yè)率高達(dá)18.8%，預(yù)計(jì)人數(shù)達(dá)640萬(wàn)，若每人每月發(fā)放500元，則一年需要384億元，但隨著青年失業(yè)率下降，支出將逐漸減少。2）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取待遇人員，尤其是農(nóng)村老人群體，2023年實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)17268萬(wàn)人，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出4613億元，人均每月僅223元。有必要提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，例如逐步提升至400元、500元、600元，則每年分別增加支出3668億元、5740億元和7812億元。3）給二孩及多孩家庭發(fā)放生育補(bǔ)貼，例如對(duì)3歲以下的二孩及多孩新生兒，每月補(bǔ)貼500元，2022年3歲以下二胎及多胎新生兒合計(jì)約1800萬(wàn)，則每年需要1萬(wàn)億元左右。此外，鑒于當(dāng)前在實(shí)操層面持續(xù)面臨難以精準(zhǔn)補(bǔ)貼的問(wèn)題，當(dāng)前有必要盡快建立補(bǔ)貼群體篩選的機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施，可利用個(gè)稅APP平臺(tái)申報(bào)個(gè)人收入，即使不需繳納個(gè)稅也鼓勵(lì)申報(bào)，作為直接補(bǔ)貼的依據(jù)，這樣就可以根據(jù)收入分布及標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)篩選出補(bǔ)貼群體。

　　第四，優(yōu)化“化債”政策，通過(guò)增發(fā)國(guó)債等推動(dòng)地方從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展，避免化債的收縮效應(yīng)。1）對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，確?！叭！敝С?，以時(shí)間換空間。2）以區(qū)縣為單位制定和執(zhí)行化債政策，更加注重精細(xì)化管理和差異化施策；嚴(yán)控新增政府投資項(xiàng)目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，避免誤傷部分地市（縣）政府投資。3）強(qiáng)化政策間的協(xié)同配合，尤其是強(qiáng)化與環(huán)保、規(guī)劃、審計(jì)等部門的配合，避免出現(xiàn)有資源資產(chǎn)，但被其他制度限制導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以被盤活的現(xiàn)象。4）堅(jiān)持在發(fā)展中化債，研究延長(zhǎng)隱性債務(wù)清零時(shí)間，避免剛性化債進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的收縮效應(yīng)。5）進(jìn)一步壓實(shí)地方政府責(zé)任，積極盤活資源、強(qiáng)化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵(lì)約束制度，對(duì)于地方好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵(lì)，調(diào)動(dòng)各方化債的創(chuàng)造性。

　　第五，增發(fā)國(guó)債，探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，專項(xiàng)用于保交房、收儲(chǔ)等工作，以堅(jiān)定不移的決心并釋放強(qiáng)烈的信號(hào)推動(dòng)房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”。當(dāng)前保供給就是穩(wěn)需求，穩(wěn)需求就是穩(wěn)房?jī)r(jià)；但是僅靠地方政府來(lái)實(shí)施已不具備這種能力，而且會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī)；當(dāng)爛尾的風(fēng)險(xiǎn)解除后，居民購(gòu)房的信心在一定程度上能夠恢復(fù)。1-8月中國(guó)商品房銷售面積同比為-18%，其中，期房銷售同比為-27.7%，現(xiàn)房銷售同比為18.6%，兩者剪刀差達(dá)到46.3個(gè)百分點(diǎn)，期房拖累嚴(yán)重，可見居民不是沒有需求，是擔(dān)心房子爛尾。